AUDIZIONE INARSIND 8° COMMISSIONE LAVORI PUBBLICI DEL SENATO DELLA REPUBBLICA PDF Stampa E-mail

INARSIND

ASSOCIAZIONE DI INTESA SINDACALE

DEGLI ARCHITETTI E INGEGNERI

LIBERI PROFESSIONISTI ITALIANI

8° COMMISSIONE LAVORI PUBBLICI DEL SENATO DELLA REPUBBLICA

INDAGINE CONOSCITIVA SULL'APPLICAZIONE DEL CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI

AUDIZIONE INARSIND - ROMA, 10 APRILE 2019

PREMESSA

Dall'entrata in vigore del nuovo Codice degli Appalti che si vuole ora, giustamente, riformare abbiamo assistito

dapprima ad un rallentamento degli Appalti, fisiologico nelle difficoltà di applicazione di una norma nuova e

mancante dei Regolamenti attuativi, e quindi ad una ripresa del mercato che ha consentito una certa

ripartenza sia nel campo degli affidamenti dei servizi di ingegneria ed architettura che dei lavori.

Il D. Lgs. 50/2016, anche con l'approvazione e revisione delle diverse Linee Guida ANAC, ha dispiegato i suoi

effetti in questi tre anni mostrando luci ed ombre, qui in premessa preme sottolineare alcuni principi che

dovrebbero guidarne la revisione.

 

Si è dimostrato, purtroppo, che il sistema della "soft law" e quindi della gestione dell'applicazione del Codice

 

mediante linee guida di settore anzichè di un Regolamento organico come era stato per il D. Lgs. 163/2006 e

per la Legge Merloni prima, non risulta funzionale. La relativa semplicità di gestione e modifica di questi

strumenti ha per contraltare una valenza spesso sottovalutata dagli addetti ai lavori ed una eccessiva tendenza

all'interpretabilità. L'incompletezza poi di un quadro regolamentare su tutte le materie a cui il Codice rimanda,

dopo tre anni dalla sua entrata in vigore (che ricorrono proprio la prossima settimana), senza peraltro un

periodo di transitorio, hanno messo e mettono spesso in difficoltà chi deve farne strumento quotidiano di

lavoro.

L'incertezza normativa è un vulnus che nuoce terribilmente al mondo degli appalti pubblici, ne frena lo

sviluppo e soprattutto, elemento estremamente negativo, acuisce i conflitti tra i soggetti coinvolti nel processo

(leggasi Stazioni Appaltanti, progettisti liberi professionisti ed imprese) che vedono interpretata - e a loro volta

interpretano - la norma in modo alterno quando non schizofrenico.

Il riferimento è ad esempio all'annosa definizione dell'importo da porre a base d'asta per i servizi di

architettura ed ingegneria, secondo l'art. 24 c. 8, all'uopo, si riteneva, introdotto nel 2017, allo scopo di chiarire

l'obbligo dell'utilizzo del D.M. 17.06.2016 per la determinazione del base d'asta; più Sentenze del Consiglio di

Stato e con diverse motivazioni hanno negli ultimi due anni negato tale assunto.

E' necessario su questo e su altri punti definire chiaramente il testo del Codice che non deve lasciare spazio ad

interpretazioni, onde evitare continui ricorsi sulle procedure che hanno il solo risultato di rallentare la

realizzazione delle opere pubbliche a totale discapito della collettività e di frenare l'economia e l'attività degli

addetti ai lavori.

E' necessario che il Codice degli Appalti ed il suo Regolamento (o le sue Linee Guida se si insisterà su questa

strada a nostro avviso non opportuna) definiscano principi e procedure chiare, che non mettano in difficoltà le

Stazioni Appaltanti e non operino scorrette limitazioni del mercato, evitando ogni sorta di interpretabilità.

Una revisione del Codice deve inoltre necessariamente partire da un unico obiettivo: ottenere una gestione

efficiente dell'appalto pubblico che garantisca in primis il cittadino del fatto che il denaro pubblico venga

speso per opere necessarie, realizzate con qualità e attenzione alla durabilità e manutenibilità e studiate per

l'intero ciclo di vita che le stesse andranno ad esplicare.

Fin qui abbiamo purtroppo assistito ad un approccio che, seppur legittimato da evidenti contingenze, è

scorretto nei confronti dell'appalto di opere pubbliche: da un lato il pensiero fisso al tema della corruzione,

volendo quasi significare che, alla base di appalto pubblico si annidi necessariamente la corruzione da cui, in

partenza, ci si debba difendere, la diretta conseguenza è un'eccessiva burocrazia che ha bloccato gli appalti e

quindi si persegue ora una semplificazione, anche brusca e scomposta, pur di veder “sbloccare i cantieri”, le

cui risultanze la cittadinanza aspetta da troppo tempo.

Entrambi questi elementi: corruzione e semplificazione, possono incorrere nel processo ma non sono, e non

devono, diventare elementi ispiratori del legislatore.

Questo approccio ha portato un appesantimento della burocrazia, che molto spesso si esplica con maggior

pesantezza nei confronti delle piccole opere, rendendo farraginose procedure che potrebbero essere banali,

mentre stenta comunque ad essere efficace nella prevenzione della corruzione sui grandi numeri, come

testimoniato da moltissime indagini in corso.

Per contrastare questo rallentamento per contro si tende a dare risposta con dei "colpi di spugna" che

cancellano, anche in buonafede, dei principi che invece dovrebbero essere alla base del processo, primo fra

tutti la centralità del progetto e l'affidamento sulla base del merito tecnico e della qualità dell'offerta e non

del massimo ribasso.

Uno dei principi enunciati nella Legge Delega che portò alla nascita del D. Lgs. 50/2016 era proprio l'estrema

limitazione del ricorso al massimo ribasso; elemento che, come è stato più volte dimostrato, non porta affatto

ad un risparmio generale sull'arco totale di vita dell'opera.

La semplificazione deve passare per lo snellimento delle procedure, l'implementazione di piattaforme semplici

e chiare, la riduzione dei costi di partecipazione, la standardizzazione della modulistica e dei requisiti

richiesti, in modo da minimizzare il tempo speso sia dalle SA che dai partecipanti nella predisposizione e

controllo degli atti di gara (controllo che potrebbe diventare un automatismo) e quindi ridurre costi e tempi

per tutti, senza inficiare principi fondamentali sui quali non si può, e non è necessario, derogare in nome della

semplificazioni quali: trasparenza, libera e corretta concorrenza, qualità delle prestazioni.

Infine un vulnus che, come liberi professionisti, non possiamo che continuare a sottolineare, e non solo nel

nostro interesse come si potrebbe pensare ad una superficiale lettura: la progettazione, collaudo e direzione

dei lavori affidate all'interno della Pubblica Amministrazione, sancite dall'art. 24 del codice al comma 1 lett.a),

b) e c), e ribadite con forza nell'istituzione, con l'art. 1 c.87-88 della Legge di Bilancio 2019, della Centrale per la

progettazione delle opere pubbliche; un approccio che non riteniamo assolutamente opportuno.

La complessità degli Appalti Pubblici, e la necessità di una norma "Sblocca Cantieri" lo testimonia

ulteriormente, rende necessaria un'analisi su quali siano i meccanismi che evidentemente “grippano” in questo

processo, una commistione di ruoli non può giovare nè dal punto di vista operativo nè tantomeno da quello

della trasparenza, tanto caro al legislatore, ad un funzionamento efficiente.

Una PA che debba provvedere alla programmazione, affidamento e controllo delle opere pubbliche pare

abbia già un carico, ed una responsabilità, non da poco da portare avanti, appare controproducente che si

assuma anche l'onere di progettare, dirigere e collaudare le opere stesse.

Una chiara suddivisione di ruoli che veda nelle mani della PA salde le linee di programmazione sia economica

che di ordine di priorità, di affidamento e controllo delle opere e in quelle di professionisti esterni, terzi, la

progettazione, la DL ed il collaudo delle stesse è l'unica soluzione che consente di rispettare tempistiche

precise, di avere il controllo reciproco tra soggetti tra loro indipendenti e di ottenere quindi il massimo

risultato, sempre nell'interesse della collettività.

Su questo punto è opportuno anche sottolineare come spesso venga trascurata dalle stazioni appaltanti la

redazione di documenti preliminari alla progettazione precisi e con idonea valutazione dei costi delle opere, ciò

determina poi un’incertezza nello sviluppo delle fasi successive di progettazione e realizzazioni che non

possono fondarsi su un’analisi preliminare accurata, elemento che invece dovrebbe far parte dei compiti

principali della PA in un’ottica di vera efficienza.

REVISIONE DEL CODICE DEL CODICE DEGLI APPALTI: MODALITA'

E' indubbio che possa risultare più semplice una riscrittura totale di un qualsiasi documento piuttosto che una

sua revisione, quando si ha la consapevolezza di dovervi mettere mano pesantemente, nel caso però della

revisione del Codice degli Appalti, nel panorama normativo italiano, l'idea di azzerare il percorso fatto che

parte dalla Legge Merloni, attraverso il D. Lgs. 163/2006 e giunge al D. Lgs. 50/2016 appare probabilmente

ancor più problematica.

E' piuttosto necessario partire con chiarezza e coerenza dai punti focali e inamovibili che devono guidare la

revisione e quindi lavorare nei dettagli laddove il testo si presenta carente e provvedere, questo senz'altro,

allo sviluppo di un regolamento organico che completi le parti applicative ad oggi mancanti.

Su questo vogliamo essere chiari: è dimostrato che espressioni quali "si può" "purchè motivatamente" e simili

sono foriere di contenzioso e consentono, queste sì, l'annidarsi di fenomeni anche scorretti di gestione della

norma "a piacimento". Alcuni esempi.

Se si ritiene corretto che l'importo a base d'asta sia determinato in base ad una tariffa di riferimento, che poi

viene ribassata, si scriva chiaramente “va posto a base d’asta”.

Se si ritiene corretto che gli affidamenti al di sotto dei € 40.000,00 avvengano con affidamento diretto, con

pubblicazione dei relativi atti, si renda obbligatoria tale procedura evitando di aggiungere "anche senza previa

consultazione di due o più operatori".

Un ulteriore elemento a nostro avviso fondamentale per velocizzare e supportare sia le SA che gli operatori

economici nel processo di gestione dell'appalto pubblico è il ruolo di ANAC.

Ci piacerebbe di più poter parlare ancora di AVCP che risultava qualcosa di più vicino al mondo degli appalti

pubblici nella sua ordinarietà che non al grande mondo dell'anticorruzione che, purtroppo per necessità, centra

il suo essere sulla parte negativa del mondo dell'appalto e non su quello ordinario, onesto e propositivo.

Il ruolo deve essere rafforzato e reso efficiente nel costante consulto e controllo degli appalti pubblici, vi sono

costanti errori ed aberrazioni in bandi di gara e affidamenti, che noi operatori quotidianamente vediamo

ripetersi, dalla richiesta di requisiti eccessivi, alla mancanza del calcolo del base d'asta, dalla mancanza di

definizione delle categorie dei lavori alla richiesta di requisiti non obbligatori per legge (es. 10 anni di iscrizione

all'albo per incarichi di vulnerabilità sismica) su cui è impossibile che i soggetti coinvolti, da singoli o per tramite

delle Associazioni di Categoria quali INARSIND, intervengano per via legale costantemente.

I pareri di precontenzioso richiesti e le segnalazioni restano in parte inevase o giungono in tempi non congrui

con le tempistiche di aggiudicazione, ciò è ovvio data la mole di materiale che quotidianamente viene inviata.

Sintomo che la norma a monte non è chiara e che giustizia non viene fatta.

E' necessario che ci si uniformi a bandi tipo, non solo per gli affidamenti al di sopra dei 100.000 euro, e che il

ruolo di vigilanza, seppur su segnalazione, di ANAC sia efficiente, o si esplichi anche tramite un tavolo stabile di

confronto con le SA e gli Operatori economici del settore, come avveniva con AVCP.

PUNTI DEL D. LSG. 50/2016 DA PRESERVARE

Spiace constatare che alcune recenti modifiche introdotte e promesse dal Governo al Codice Appalti vadano in

parte in direzione diametralmente opposta rispetto a quanto avremmo voluto preservare del Codice con

particolare riferimento a:

a) reintroduzione del 2% come incentivo alla progettazione da parte dei dipendenti della PA, come

detto in premessa riteniamo invece, come sottolineato da anni, che tale incentivo debba restare ma

debba essere riservato ai risultati in termini di programmazione e controllo delle opere pubbliche da

parte dei dipendenti della PA, in una spartizione di ruoli chiara e netta con liberi professionisti e

società di ingegneria che operino come progettisti, DL e collaudatori; l'elemento evidentemente

richiama anche il tema dell'istituzione della Centrale per la progettazione delle opere pubbliche che

vorremmo vedere tramutata in Centrale per la programmazione, appalto e controllo delle opere

pubbliche, assicurando che questa renderebbe un servizio immenso di assistenza alle SA e

velocizzerebbe, in un processo virtuoso, il sistema degli appalti;

b) disapplicazione della disciplina in merito ai Commissari di gara esterni, era questo un punto

importante per trasparenza e terzietà oltre che per preparazione specifica dei commissari che

potevano essere scelti in base ad una comprovata esperienza nel settore dell'appalto da esaminare con

conseguente garanzia di qualità sulla scelta del contraente; peraltro non si configura come un costo se

la procedura può svolgersi in via telematica con ciascun commissario operante dalla propria sede;

c) reintroduzione dell'appalto integrato con affidamento sulla base del progetto definitivo per opere di

manutenzione ordinaria e straordinaria, purchè non riguardanti opere strutturali; lo strumento

dell'appalto integrato si è dimostrato insidioso in passato perchè mette il progettista in posizione di

subalternità rispetto all'impresa esecutrice, dal punto di vista decisionale ed economico; va quindi

riservato eventualmente a casi particolari e soprattutto affiancato con gli idonei strumenti quali senza

dubbio il pagamento diretto da parte dell'amministrazione ed una separazione del ribasso da

applicare rispetto a quello dell'impresa. Risulta evidente, seppur nel rispetto della deontologia dei

colleghi che non saremo certo noi a mettere in dubbio, che non appare lineare un appalto in cui chi

progetta e deve essere garanzia di terzietà venga pagato da chi realizza l'opera.

Altri punti che andrebbero preservati e potenziati:

d) chiarezza sull'applicazione del D.M. 17.06.2016 per la determinazione del base d'asta, con specifico

divieto della gratuità della prestazione;

e) disincentivare l'applicazione del massimo ribasso, ove per semplicità dei lavori o per necessità di

contenimento delle tempistiche di gara, al netto di un importo evidentemente sottosoglia, si volesse

procedere con un affidamento su sola base economica si dovrebbe prevedere il possesso degli idonei

requisiti di capacità tecnica (commisurati all'affidamento) e l'affidamento sulla base della media con il

taglio delle ali; il disincentivo al massimo ribasso garantirebbe remunerazioni congrue e qualità;

f) qualificazione e riduzione delle stazioni appaltanti: senz'altro un punto importante anche perchè le

richieste normative e procedurali sono tali da rendere necessaria per le SA la presenza di una struttura

formata da più persone dotate dell'idonea formazione e delle idonee attrezzature informatiche e non

solo; è necessario però non dimenticare qual è la realtà nazionale dei piccoli Comuni e delle realtà

territoriali estremamente particolari e diversificate, va fornito supporto e favorita l'aggregazione per

la gestione delle opere pubbliche nei piccoli centri senza perdere le competenze specifiche delle

realtà locali e senza perdere il contatto con il territorio.

PUNTI DEL D. LSG. 50/2016 DA RIFORMARE E CHIARIRE

Si rilevano le seguenti principali criticità nel Codice e nella sua applicazione:

a) mancanza di una norma applicativa unitaria e completa, pare necessario il ritorno ad un Regolamento

che compendi in modo organico quanto presente nelle Linee Guida e quanto ancora da sviluppare;

b) chiarezza espositiva e coerenza con altre normative vigenti eventualmente da riformare in parallelo

per evitare possibilità interpretative che generino contenzioso e conseguente allungamento dei tempi

nella realizzazione delle opere pubbliche;

c) chiarezza nella determinazione dei requisiti di ingresso, e corretta e commisurata rispondenza

all'oggetto di affidamento, al fine di non istituire fattori limitanti ai piccoli operatori economici che

sono il tessuto tipico del paese, e soprattutto ai giovani professionisti; eliminazione del limite

decennale del curriculum spendibile per la partecipazione; in maggior dettaglio: come si acquisiscono e

come si possono spendere; in caso di opere che possano rientrare in più classi e categorie come

possono essere certificate (es. un’opera idraulica può essere realizzata completamente in calcestruzzo,

l’importo lavori potrà essere speso in quale categoria D.04 o S.04?); sia chiarito che requisiti di maggior

complessità qualificano sempre per opere più semplici senza limitazioni; modalità di suddivisione in

caso di RTP; attribuzione dei requisiti in caso di Studio Associato e Società di Ingegneria (al Direttore

tecnico, alla Società, al progettista).

d) chiarezza nella definizione della non frazionabilità dell’incarico;

e) eliminazione delle procedure che costituiscono costi diretti e indiretti per gli operatori economici ed

al contempo non aggiungono garanzia alla stazione appaltante:

- costi di pubblicazione a carico dell'affidatario;

- contributo ANAC per partecipazione alla gara;

- eliminazione della garanzia provvisoria per i liberi professionisti;

- eliminazione della garanzia definitiva integrativa rispetto all'assicurazione professionale,

qualora il massimale sia sufficiente non se ne ravvisa la necessità; in subordine chiarimenti in

merito alla copertura che questa deve esplicare e per che importi;

- necessità di registrazione dell'atto di RTP, predisponendo un atto tipo da utilizzare e

sottoscrivendolo digitalmente si avrebbe data e persona certa su un testo già approvato a

monte senza costi;

- eliminazione delle procedure cartacee con spese (ed incertezze) di spedizione;

- chiarimenti ed ampliamenti della materia oggetto di soccorso istruttorio, le mancanze

possano non essere sanabili per sola materia inerente la mancanza di requisiti.

f) definizione chiara delle tempistiche di gara, comprese quelle di conclusione dell'iter;

g) limitare l'effetto dei ribassi utilizzando nel criterio dell'offerta economica sempre l'attribuzione del

massimo punteggio al valor medio con taglio delle ali, in modo da disincentivare ribassi eccessivi;

h) ) limitare l'attività di progettazione, DL e collaudo per i dipendenti della PA ai soli interventi di

manutenzione ordinaria;

i) limitare l'attività di progettazione, DL, e collaudo agli interventi di nuova realizzazione e straordinaria

manutenzione ai soli soggetti di cui all'art. 46 c.1;

l) eliminare il requisito di regolarità contributiva di cui all'art. 80 c. 4 in merito alla "gravi violazioni in

materia [...] previdenziale, [...] di cui alle certificazioni rilasciate da enti previdenziali non aderenti al

sistema dello sportello unico previdenziale", con particolare riferimento ai liberi professionisti architetti

ed ingegneri, tale norma infatti impedisce, in mancanza di regolarità contributiva, di assumere incarichi

impedendo quindi di realizzare un reddito col quale sanare i suddetto debito, trattandosi di un sistema

di contribuzione privata, che non incide sul bilancio dello Stato e che rileva a regole diverse rispetto a

quelle previste per la contribuzione dei dipendenti, si ritiene che debba essere eliminata tale clausola

per non risultare vessatoria nei confronti dei liberi professionisti che, da un lato non usufruiscono di

eventuali possibilità di saldo e stralcio messe in campo per i dipendenti, dall'altro non possono aver

accesso al lavoro per saldare, come corretto, la propria posizione presso la propria cassa di previdenza

privata, arrecando così un danno a se stessi ed all'intera categoria.

Andrebbe introdotta una clausola di cessione obbligatoria di parte del compenso eventualmente

riscosso in caso di assegnazione dell'incarico alla cassa di previdenza a copertura di parte del dovuto.

m) concorsi di idee e di progettazione: va chiarito il ruolo di questi strumenti che sono fondamentali per

dare a tutti gli operatori del settore, al di là dei requisiti di capacità tecnica e soprattutto economica, di

contribuire con la propria idea progettuale a proposte innovative che possano offrire il massimo

ventaglio di possibilità di scelta alla PA tra le risposte alle proprie esigenze.

Sia chiaro da principio se si debba costituire un RTP che abbia anche i requisiti tecnici-economici per

vedersi affidato successivamente l'incarico di progettazione definitiva esecutiva o se il RTP possa essere

formato a posteriore anche dal vincitore non avente i requisiti.

Va comunque evitato che il Concorso di progettazione diventi un modo per ottenere proposte da

affidare poi a soggetti diversi dal proponente che deve in ogni caso avere diritto all’affidamento

dell’incarico, costituendo, possibilmente a priori, un gruppo che abbia i requisiti richiesti per la fase

successiva. Va sempre prevista una remunerazione a titolo di rimborso ai vincitori.

Il concorso è strumento prezioso che viene utilizzato in tutti i paesi come elemento di ricchezza e

approfondimento che non può essere rinnegato a posteriori come di recente accaduto nella vicenda di

Palazzo dei Diamanti a Ferrara.

Anche questo avvenimento, al di là delle considerazioni in materia architettonica, è un duro colpo alla

valenza normativa del Codice degli Appalti che tutti gli addetti ai lavori vorrebbero invece vedere

come un caposaldo della propria attività quotidiana.

n) normative, regolamenti e circolari regionali in merito agli affidamenti sottosoglia: esistono in diverse

regioni delle indicazioni impegnative sui parametri da valutare per gli affidamenti sotto i 100.000 euro

che molto spesso prevedono un’attribuzione di punteggio per la residenza fiscale sul territorio

regionale, piuttosto che per la distanza della sede del capogruppo rispetto al luogo di realizzazione

dell'opera.

Al di là della compatibilità di tali norme col principio della libera concorrenza che si coniuga solo se in nome del

sostegno alle piccole realtà locali e allo sviluppo del territorio, principio egualmente sostenuto dalla normativa

europea, tale principio, se da adottarsi, in un senso di logica economica e di opportunità per appalti di valore

economico e complessità limitate, deve valere su tutto il territorio nazionale, evitando che si formino dei

"mercati protetti" in alcune zona mentre altri siano lasciati aperti alla libera concorrenza senza limiti.

In allegato si riportano una serie di revisioni del testo vigente, già inviate in occasione della consultazione

indetta dal MIT nello scorso mese di agosto 2018.

INARSIND resta a disposizione per ogni ulteriore collaborazione in materia di revisione del Codice Appalti

auspicando l'istituzione di un tavolo di confronto constante tra legislatore, Governo, ANAC ed operatori

economici, da realizzarsi anche in via telematica al fine da non generare oneri economici per le parti.

 
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Il Parere dell'Ingegnere è una testata giornalistica registrata con Autorizzazione del Tribunale di Roma N. 500 del 29/12/2006
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